صدای بحران صندوق‌های بازنشستگی در حالی به گوش می‌رسد که ظاهراً گوش شنوایی برای شنیدن و اراده محکمی برای چاره‌جویی آن وجود ندارد. سیاست‌های تأمین اجتماعی به منظور بسط و گسترش عدالت و رفع نابرابری و پوشش فقر، پس از دهه ۳۰ میلادی و معرفی دولت رفاه به جزء جدانشدنی برنامه‌های سیاسی و اجتماعی دولت‌ها تبدیل شده است. پس از جنگ جهانی دوم خدمات رفاه اجتماعی تبدیل به یک کالا یا خدمت عمومی شد و دولت‌ها متعهد به تأمین امنیت اقتصادی برای شهروندان از طریق محافظت آنان در برابر ریسک‌های نظام بازار مرتبط با سالمندی، بیکاری، حوادث و بیماری‌ها شدند. امروزه نظام تأمین اجتماعی اساسی‌ترین پیش‌نیاز توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در هر کشور تلقی می‌شود و مهم‌ترین اهرم برقراری عدالت اجتماعی در جوامع مدنی جهان به‌شمار می‌رود و ریشه در مفهوم «برابری» دارد. در ایران نیز نظام تأمین اجتماعی به جهت تکلیفی که اصل بیست‌ونهم قانون اساسی بر دوش دولت گذارده است اهمیتی مضاعف می‌یابد.
هم اکنون حدود ۵۴ میلیون نفر از جمعیت کشور تحت پوشش صندوق‌های تابعه وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی بوده و وضعیت آن‌ها نیازمند بررسی است چه آنکه اخبار خوبی از حال و روز آن‌ها به گوش نمی‌رسد.
بحران صندوق‌های بازنشستگی
امیرحسین جانمحمدی کارشناس امور بیمه و مالیات به «جوان» می‌گوید: «در سالیان اخیر بسیاری از صندوق‌های بازنشستگی کشور با بحران عدم پایداری مالی و پیشی گرفتن رشد مصارف نسبت به منابع مواجه هستند که خود برخاسته از عواملی همچون کاهش نسبت پشتیبانی، کاهش میانگین سن بازنشستگی، تحمیل هزینه‌های غیر بیمه‌ای و بازدهی نامناسب سرمایه‌گذاری‌هاست. با توجه به چالش‌هایی که هم‌اکنون صندوق‌های بازنشستگی با آن مواجه هستند و حجم بالای ذینفعان این صندوق‌ها، ضروری است اقدامات عاجلی در این زمینه انجام گیرد و بحران صندوق‌های بازنشستگی تبدیل به یکی از اولویت‌های تصمیم‌گیران این امر شود.»
تاریخچه صندوق‌های بازنشستگی
جانمحمدی می‌افزاید: «به لحاظ تاریخی، شکل‌گیری نظام بازنشستگی در ایران به دوره اول مجلس شورای ملی در سال ۱۲۸۷ و تصویب «قانون وظایف» می‌رسد. این قانون صرفاً به کارکنان دولت اختصاص داشت. همزمان با اجرای پروژه راه‌آهن سراسری، هیئت وزیران طی مصوبه‌ای در سال ۱۳۰۹ «صندوق احتیاط کارگران طُرق و شوارع» را تأسیس کرد که اولین گام برای اجرای بیمه‌های کارگری بود. سال ۱۳۵۴ نقطه عطفی در تأسیس صندوق‌های بازنشستگی کشور بود. در این سال، سازمان تأمین اجتماعی برای جامعه کارگری و کارفرمایی و صندوق بازنشستگی کشوری برای مستخدمین دولت تأسیس شدند. پس از انقلاب، با شکل‌گیری قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در سال ۱۳۸۳ و تشکیل وزارت رفاه و تأمین اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر و سازمان بیمه خدمات درمانی (بعد‌ها تحت عنوان سازمان بیمه سلامت ایران زیر نظر وزارت بهداشت) ذیل وزارت رفاه و تأمین اجتماعی (امروزه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) قرار گرفتند. مضاف بر این در سال ۱۳۹۱ صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد به لیست صندوق‌های تابعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی افزوده شد؛ در سال ۱۴۰۱ نیز صندوق بازنشستگی هما به‌دلیل ناترازی مالی، در صندوق بازنشستگی کشوری ادغام شد.»
وضعیت کنونی صندوق‌های بازنشستگی
جانمحمدی تصریح می‌کند: «در ایران ۱۷ صندوق بازنشستگی وجود دارد که درمجموع حدود ۶/۲۳ میلیون مشترک و مستمری‌بگیر اصلی را تحت پوشش قرار داده‌اند. در بین این ۱۷ صندوق، بزرگ‌ترین صندوق از نظر تعداد مشترکان صندوق تأمین اجتماعی و قدیمی‌ترین آن‌ها نیز صندوق بازنشستگی کشوری است. این ۱۷ صندوق جمعاً بیش از ۶۰ میلیون نفر را تحت پوشش خود دارند که حدود ۷۲ درصد جمعیت کشور محسوب می‌شوند. (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، ۱۳۹۹). چهار صندوق از این ۱۷ صندوق در حال حاضر قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی نبوده و در قوانین بودجه سالانه اعتباراتی برای این منظور در نظر گرفته می‌شود. کاهش جمعیت حق بیمه‌پرداز در کنار افزایش تعداد مستمری‌بگیران و تحمیل تکالیف غیر بیمه‌ای به صندوق‌ها، موجب وابستگی این صندوق‌ها به اعتبارات عمومی شده است. نظام بازنشستگی، در طول بیش از یک دهه، رفته رفته سهم بزرگ و بزرگ‌تری از کیک نظام رفاهی در ایران را به خود اختصاص داده است و بخش قابل توجهی از منابع مربوط به امور رفاه اجتماعی در بودجه سنواتی به این بخش اختصاص پیدا کرده است.»
ناتوانی ۴ صندوق در تأمین منابع
کارشناس امور بیمه و مالیات می‌افزاید: «در میان صندوق‌های بازنشستگی، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیرو‌های مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و صندوق وزارت اطلاعات از طریق منابع داخلی خود قادر به تأمین هزینه‌های خود نبوده و به‌صورت مستقیم در بودجه سالانه مبالغ قابل توجهی به آن‌ها اختصاص می‌یابد. بر اساس جداول بودجه، میزان اعتبارات دریافتی صندوق‌ها از حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۳ به حدود ۳۳۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۲ رسیده است. این مبلغ بدون در نظر گرفتن اعتبارات دو صندوق دارای پایداری مالی یعنی سازمان تأمین اجتماعی و صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر است. ذکر این نکته ضروری است که هم‌اکنون دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی بیش از ۴۰۰ هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود و باید مدنظر قرار گیرد. (مرکز پژوهش‌های مجلس، ۱۴۰۲)
چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی
کارشناس امور بیمه و مالیات خاطرنشان می‌کند: «بحران کنونی صندوق‌های بازنشستگی در ایران متأثر از چالش‌ها و مشکلات مختلفی است که طی سا‌ل‌ها تأثیر خود را بر سازمان نهاده است:
۱) کاهش نسبت پشتیبانی
نسبت پشتیبانی شاخصی است که بیانگر وضعیت جریان مالی ورودی به جریان خروجی صندوق‌هاست و برابر است با نسبت تعداد بیمه‌شدگان به تعداد پرونده‌های مستمری‌بگیران. بر این اساس هر چه اندازه نسبت مذکور بزرگ‌تر باشد آن صندوق به لحاظ پایداری مالی در شرایط مطلوب‌تری قرار دارد. بررسی آمار‌های منتشر شده سازمان تأمین اجتماعی نشان می‌دهد روند تغییرات این شاخص در ۱۰ سال اخیر برای این سازمان نزولی بوده و مقدار آن تا سال ۱۳۹۹ به کمتر از ۴/۴ رسیده است. به عبارت بهتر، در ۱۰ سال اخیر به‌صورت مستمر درآمد حاصل از دریافت حق بیمه نسبت به هزینه پرداخت مستمری کاهش یافته است. مطابق آمار‌های منتشر شده سایر صندوق‌ها نیز در این شاخص وضعیت مناسبی ندارند و درآمد‌های حاصل از دریافت حق بیمه در اکثر آن‌ها کفاف پرداخت مستمری‌ها را نمی‌دهد. به‌عنوان مثال طبق آخرین آمار‌های سال ۱۳۹۸ نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی کشوری حدود ۹/۰ درصد، صندوق بازنشستگی نیرو‌های مسلح حدود ۸۵/۰ درصد و صندوق بازنشستگی روستاییان و عشایر حدود ۷/۱۲ درصد است. البته در مورد صندوق اخیر باید توجه داشت که حدود ۴۵ درصد از بیمه‌پردازان، بالای ۵۰ سال سن دارند و باید انتظار داشت که با بازنشستگی قریب‌الوقوع آنان نسبت پشتیبانی این صندوق نیز به‌زودی کاهش چشمگیری پیدا کند. (در ادبیات اقتصاد بخش عمومی، صندوق‌هایی که دارای نسبت پشتیبانی بین پنج تا هفت هستند در شرایط پایداری قرار دارند.) تحولات جمعیتی همچون افزایش جمعیت سالمندان و بالا رفتن سن امید به زندگی نقش مهمی در این موضوع داشته است.
۲) کاهش میانگین سن بازنشستگی
دیگر عامل تأثیرگذار بر پایداری صندوق‌ها، میانگین سن بازنشستگی در آنهاست. با وجود اینکه در سالیان اخیر شاهد افزایش پیوسته امید به زندگی بوده‌ایم، اما سن بازنشستگی نه تنها متناسب با آن افزایش نداشته است بلکه متوسط سن بازنشستگی نزدیک به پنج سال نیز کاهش یافته است. (مأخذ: گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان بررسی وضعیت سازمان تأمین اجتماعی و ضرورت اصلاحات بنیادی در آن)
بازنشستگی‌های پیش از موعد و بازنشستگی صرفاً بر اساس سنوات بیمه‌پردازی اصلی‌ترین دلیل کاهش میانگین سن بازنشستگی هستند. به عنوان مقایسه مطابق با آخرین گزارش سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) در سال ۲۰۲۰، متوسط سن بازنشستگی در کشور‌های OECD، برابر با ۴/۶۳ سال برای زنان و ۲/۶۴ سال برای مردان است.
۳) تحمیل هزینه‌های غیر بیمه‌ای
یکی از مهم‌ترین عوامل ایجادکننده کسری نقدینگی در صندوق‌های بازنشستگی، طرح‌های حمایتی بیمه‌ای مغایر با اصول بیمه‌ای و بدون پیش‌بینی منابع لازم است. این طرح‌ها به‌رغم اینکه در راستای برقراری عدالت اجتماعی و ارتقای سطح معیشتی بیمه‌شدگان و بازنشستگان سازمان به تصویب رسیده‌اند، لکن به علت ضعف کار کارشناسی و بی‌توجهی به محاسبات اکچوئریال و به‌طورکلی گذاردن نقش حمایتی بر عهده صندوق‌های بیمه‌ای، باعث افزایش مصارف و دامن‌زدن به ناترازی مالی آن‌ها می‌گردد. نظام چندلایه تأمین اجتماعی پاسخی به این معضل است؛ طبق این سازوکار وظیفه حمایت از اقشار ضعیف و پرداخت مستمری‌های حمایتی بر عهده حاکمیت گذارده شده است و منابع آن نیز عمدتاً از طریق اجرای مالیات بر مجموع درآمد (PIT) محقق می‌شود.
۴) بازدهی نامناسب سرمایه‌گذاری‌ها
هم‌اکنون درصد بسیار پایینی از منابع صندوق‌های بازنشستگی به سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های آن‌ها اختصاص دارد. تأثیرپذیری از شرایط اقتصاد کلان، عدم پرداخت بدهی‌های قانونی دولت به صندوق‌ها، واگذاری بنگاه‌های غیرسودده در قالب رد دیون به صندوق‌های بازنشستگی، نبود ثبات مدیریتی و عدم کارآمدی در مدیریت بنگاه‌ها، مهم‌ترین علل عدم بهره‌وری سرمایه‌گذاری‌ها بوده است.
سرریز مشکلات به بخش حقیقی اقتصاد ایران
جانمحمدی خاطرنشان می‌کند: «در میان صندوق‌های بازنشستگی، سازمان تأمین اجتماعی به‌واسطه ماهیت بیمه‌شوندگان آن که اکثراً از طیف کارگران و کارفرمایان است، ارتباط مستقیمی با بخش تولیدی دارد. سازمان تأمین اجتماعی به دلیل وجود قوانین و مقررات مربوط به حوزه بیمه، تأثیر بسزایی بر کسب و کار‌های اقتصادی به خصوص در هزینه‌های این کسب وکار‌ها دارد، بنابراین بررسی نحوه تعامل این نهاد با کسب وکار‌ها حائز اهمیت است. سازمان تأمین اجتماعی از طرفی به دلیل مشکلات بنیادی در نظام بازنشستگی، با مشکلاتی در تأمین منابع مالی خود مواجه شده است و از طرف دیگر این سازمان برای تأمین منابع خود مجبور به فشار‌های مضاعف بر کسب و کار‌های مختلف شده است. موضوع پرداخت حق بیمه مهم‌ترین مجرای تعامل سازمان با کسب و کارهاست و رویه‌های سختگیرانه در این بخش به عنوان یکی از موانع و مشکلات محیط کسب و کار یاد می‌شود.»
وی در ادامه شش مورد از مهم‌ترین مشکلاتی را که کسب‌وکار‌ها در این حوزه با آن مواجه هستند برشمرد:
- صدور بخشنامه‌های متعدد از سوی سازمان تأمین اجتماعی و عدم شفافیت آن‌ها برای کارفرمایان و کسب وکار‌ها
- بالا بودن و عدم شفافیت در اخذ حق بیمه قرارداد‌ها
- قائم به شخص بودن وصول حق بیمه و نقش همزمان سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان ذینفع وصول منابع و مجری
- طراحی نامناسب فرآیند دادرسی و نامتوازن بودن اعضای هیئت‌های رسیدگی به شکایات
- عدم قطعیت ناشی از رسیدگی به دفاتر سال‌های گذشته کسب‌وکار‌ها (مرور زمان)
- عملکرد نامناسب سازمان تأمین اجتماعی در خصوص نحوه تشخیص و شناسایی پیمانکاران
کارشناس بیمه و مالیات تأکید می‌کند: «البته سازمان تأمین اجتماعی در سالیان اخیر گام‌های مثبتی از جمله انتشار بخشنامه‌های تنقیح و تلخیص و حذف بازرسی حضوری برای احراز اولیه کارگاه انجام داده است، اما می‌طلبد تلاش و اهتمام بیشتری در زمینه رفع موانع تولید صورت گیرد.»
راهکار چیست؟
جانمحمدی درباره راهکار‌ها نیز خاطرنشان می‌کند: «مشخصاً اولین گام برای سامان دادن به وضعیت کنونی صندوق‌های بازنشستگی، تغییر نگرش تصمیم‌سازان نسبت به این بحران و در اولویت قرار دادن آن است. آنچه موجب شده است تهدید ملی تأمین اجتماعی در ایران در میان اولویت‌های دولت‌ها نباشد این است که تصور می‌شود این تهدید در آتیه بسیار دور به وقوع خواهد پیوست یا دولت توان اقتصادی مداخله و مدیریت آن را خواهد داشت؛ حال آنکه در صورت ورشکسته‌شدن صندوق‌ها حتی دولت هم توان مداخله اقتصادی را نخواهد داشت و این موضوع می‌تواند تبعات اجتماعی گسترده‌ای به‌دنبال داشته باشد. در این شرایط ضروری است نسبت به اصلاحات در دو محور پارامتریک و ساختاری اقدام شود. اصلاحات پارامتریـک ناظــر بــر تغییرات و اصلاحات در پارامتر‌های بیمه‌ای بوده و عمدتاً متمرکز بر اصلاح سن و سابقه بازنشستگی، افزایش طول دوره مبنای محاسبه مزایای مستمری و تجدیدنظر در بازنشستگی‌های پیش از موعد است. اصلاحات ساختاری با اعمال تغییرات بنیادی در نظام بیمه‌ای حاصل می‌شود؛ برقراری نظام چندلایه تأمین اجتماعی، احیای رابطه سه‌جانبه کارگر، کارفرما و دولت، ثبات مدیریتی، افزایش ضریب نفوذ بیمه، اصلاح شیوه و اصول سرمایه‌گذاری و شفافیت مهم‌ترین ارکان اصلاحات ساختاری در صندوق‌های بازنشستگی هستند.»
جمع‌بندی
به نظر می‌رسد به دلیل اهمیت صندوق‌های بازنشستگی و تأثیر مستقیم سرنوشت آن‌ها بر وضعیت زندگی ۶۰ میلیون ایرانی، باید موضوع اصلاحات بنیادین در صندوق‌های بازنشستگی مورد توجه قرار گیرد تا شاهد بحران نباشیم، چه آنکه اقدامات پس از وقوع بحران دردی دوا نخواهد کرد. البته شعار «توجه به صندوق‌های بازنشستگی» بار‌ها از سوی مسئولان رنگارنگ داده شده، اما آنچه مهم است اینکه با عزم و اراده نسبت به عملی کردن این مهم اقدام شود. طبعاً اصلاحات بنیادین صندوق‌های بازنشستگی نیز می‌تواند مانع از بحران‌هایی شود که اگر روی دهند، سخت می‌شود جبران کرد!
